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是否會構成政府隱債？越大越好嗎？生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD模式）30問

2024-12-25 08:44:47來源：環(huán)保在線整理浙江省環(huán)科院閱讀量：4287 評論

導讀：什么是EOD模式？EOD項目屬于政府投資項目嗎？地方政府申報EOD項目有什么必要？EOD項目是否會構成政府隱債？關聯產業(yè)內容如何篩選？整體投資規(guī)模是否越大越好呢？生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD模式）30問，浙江省環(huán)科院為你解讀。

　　——概念篇

　　1、什么是EOD模式?

　　EOD模式是通過產業(yè)鏈延伸、組合開發(fā)、聯合經營等方式，推動公益性較強的生態(tài)環(huán)境治理與收益較好的關聯產業(yè)有效融合、增值反哺、統(tǒng)籌推進、市場化運作、一體化實施、可持續(xù)運營，以生態(tài)環(huán)境治理提升關聯產業(yè)經營收益，以產業(yè)增值收益反哺生態(tài)環(huán)境治理投入，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的項目實踐。

　　2、如何理解EOD模式的特征？

　　生態(tài)為基，提質增效

　　需要識別實施緊迫性強、生態(tài)環(huán)境效益高的公益性生態(tài)環(huán)境問題，并確保項目實施后生態(tài)環(huán)境質量明顯改善并持續(xù)向好。

　　深度融合，互為條件

　　生態(tài)環(huán)境治理與產業(yè)開發(fā)之間須密切關聯，深度融合。生態(tài)環(huán)境改善能夠有效提升關聯產業(yè)開發(fā)品質和價值，兩者相互促進、互為條件、彼此受益。

　　增值反哺，項目平衡

　　EOD項目通過關聯產業(yè)增值收益平衡生態(tài)環(huán)境治理投入，在項目層面實現產業(yè)發(fā)展增值反哺生態(tài)環(huán)境治理，不依靠政府資金投入即可達到項目資金自平衡。

　　市場運作，一體實施

　　按照“誰保護、誰受益”和“自主決策、自負盈虧”的原則，生態(tài)環(huán)境治理與關聯產業(yè)開發(fā)作為整體項目由一個經營主體一體化實施，投資和收益主體一致。

　　3、EOD項目屬于政府投資項目嗎？

　　EOD模式強調以市場化方式解決生態(tài)環(huán)境治理總體投入不足、投融資渠道不暢、自我造血功能不足、可持續(xù)發(fā)展能力有待提高等問題。根據《生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)(EOD )項目實施導則(試行)》( 環(huán)辦科財[2023 ]22號，以下簡稱“實施導則”)，EOD項目為企業(yè)投資項目，項目前期入庫申報階段雖然由政府(組織主體)牽頭謀劃，但本質上仍為企業(yè)投資項目。進入實施階段，將由一個社會主體承擔投一融一建一運一體化實施任務。

　　——決策篇

　　4、地方政府申報EOD項目有什么必要？

　　緩解政府財政壓力

　　EOD模式將生態(tài)環(huán)境治理作為產業(yè)開發(fā)項目的重要組成部分，通過產業(yè)收益反哺生態(tài)環(huán)境治理的投入，在不依靠政府投入的情況下實現區(qū)域生態(tài)環(huán)境高水平保護和社會經濟高質量發(fā)展。

　　獲得金融政策助力

　　各級生態(tài)環(huán)境部門與金融機構密切合作，助力綠色發(fā)展的良好氛圍已初步形成。EOD配套的金融政策周期長、成本低，且不屬于政府債務，能有效支撐地方發(fā)展需要。產生區(qū)域輻射效應項目實施后可以有效提升區(qū)域發(fā)展能級，對招商引資、人才招引有相當的吸引力。

　　5、EOD模式與其他投資方式相比有什么優(yōu)勢?

　　EOD模式是傳統(tǒng)投資模式的有效補充。EOD模式是將符合條件的適宜市場化融資的生態(tài)環(huán)境保護項目，采用與產業(yè)發(fā)展融合實施的方式予以推進。EOD模式與傳統(tǒng)政府投資模式之間是相互補充、錯位發(fā)展、并立而行。EOD項目屬于100%社會資本投資，融資利率低、貸款周期長(一般周期為3年建設期+20年運營期)。建設期僅付息，運營后還本付息。融資額度可申請至項目投資額的80%。

　　6、EOD項目是否會構成政府隱債?

　　根據《實施導則》，EOD項目不得涉及任何政府資金(包括中央資金、各類專項資金和基金等)或債務:

　　第五條指出

　　“不得以任何形式增加地方政府隱性債務”。

　　第十二條指出

　　“確保不依靠政府資金投入即可實現項目資金自平衡”。

　　第十九條指出

　　“合同中不得以任何形式約定政府支出責任和融資擔保等涉及政府隱性債務的事項”。

　　因此可以判斷，規(guī)范實施的EOD模式項目并不構成隱性債務。

　　7、申報國家級入庫與申報省級入庫有區(qū)別嗎?

　　生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫(國家?guī)?的常態(tài)化EOD項目入庫自2022年開始。

　　地市級及以上政府

　　作為組織主體和實施主體的EOD項目，原則上投資總額不高于50億元。

　　區(qū)縣級人民政府或園區(qū)管委會

　　作為組織主體的項目，原則上投資總額不高于30億元。

　　各省(自治區(qū)、直轄市)

　　每年入庫EOD項目原則上不超過5個。

　　浙江省庫入庫項目總體參照國家?guī)煲?，但對每年項目入庫數量沒有特別明確的限制要求，更傾向于支持規(guī)模小、空間集中、建設周期短、成熟度高的優(yōu)質項目。

　　地方可按意愿選擇申報國家級或省級項目，兩者并行。國家級論證評估退回的項目，不得申報省庫。省級項目與國家級項目金融支持政策一致。

　　——謀劃篇

　　8、政府和市場主體如何分工？

　　市、縣(市、區(qū))人民政府或園區(qū)管委會作為項目組織主體，負責組織領導、項目謀劃、統(tǒng)籌協(xié)調等工作。建議成立EOD項目推進工作領導小組。市場主體作為項目實施主體，按照自主決策、自負盈虧的原則，負責項目落地實施、運維經營，承擔相應的生態(tài)環(huán)境治理責任。

　　9、生態(tài)環(huán)境治理內容如何篩選?

　　按照《實施導則》要求，生態(tài)環(huán)境治理內容應滿足公益性、精準性、關聯性、可行性、確定性等五大原則要求，導則中的“其他”要求，主要指不得將已獲得各級財政資金或其他融資渠道資金支持的項目納入EOD建設內容，否則會造成實施主體不一致或者重復立項的問題。

　　結合申報單位實際情況，應識別本地區(qū)突出生態(tài)環(huán)境問題，開展現狀調查與成因分析。結合生態(tài)環(huán)境保護重點任務和成因分析結果，選擇對實現生態(tài)環(huán)境保護目標支撐作用大、實施必要性強、工作基礎好、生態(tài)環(huán)境效益顯著的公益性生態(tài)環(huán)境治理內容。

　　此外強調

　　1、應選擇屬于政府事權的生態(tài)環(huán)境治理內容，企業(yè)責任范圍內的生態(tài)環(huán)境治理，如有主礦山治理、‘“三同時”環(huán)保設施建設等不得納入。

　　2、應聚焦生態(tài)環(huán)境治理主責主業(yè)，水系連通、清淤等內容，必須結合截污納管、水生態(tài)修復等實質性生態(tài)治理內容實施，不得僅實施水利工程;高標準農田建設不得納入。

　　10、關聯產業(yè)內容如何篩選?

　　一般包括以下類型

　　1、生態(tài)農業(yè)、林下經濟、經濟作物種植、生態(tài)旅游、醫(yī)療康養(yǎng)、休閑娛樂、文化創(chuàng)意等生態(tài)環(huán)境依賴型產業(yè);

　　2、數字經濟、潔凈醫(yī)藥、精密儀器等生態(tài)環(huán)境敏感型產業(yè);

　　3、高新技術創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等人才聚集型產業(yè);

　　4、其他復合型產業(yè)。

　　需要在做好充分市場調研的基礎上，選擇當地有一定產業(yè)基礎，且發(fā)展空間大、市場預期好、項目收益佳的產業(yè)方向，其反哺能力必須滿足項目整體財務自平衡的要求，產業(yè)收益類型多元、穩(wěn)定為佳。

　　不支持不符合國家和地方市場及行業(yè)準入要求、應對氣候變化相關政策要求的產業(yè)，不支持高能耗、高排放的新改擴建項目，不支持與生態(tài)環(huán)保無關的基礎設施建設(如交通類)，不支持化工、輻射等環(huán)境風險較大的產業(yè)園區(qū)建設項目。

　　11、生態(tài)治理與產業(yè)融合關系應怎么理解?

　　邏輯關聯

　　良好生態(tài)環(huán)境作為生產要素，對關聯產業(yè)的生產運營具有支撐或提升作用。如實施區(qū)域水環(huán)境治理后發(fā)展生態(tài)農業(yè)，優(yōu)質水資源灌溉能有效提升特色農產品的品質或產量；區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善后，依賴于優(yōu)質的山水生態(tài)資源才能發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，或是吸引人才集聚發(fā)展科創(chuàng)、文創(chuàng)產業(yè);另有部分環(huán)境敏感型產業(yè)(如光電激光產業(yè))，需要潔凈的生產空間，否則可能影響產品質量。

　　路徑聚焦

　　生態(tài)環(huán)境治理與產業(yè)開發(fā)內容的搭配應盡量聚焦某一類生態(tài)資源的價值提升和轉化，路徑清晰，邏輯性強。

　　空間關聯

　　建設地點在空間上形成包含、鄰近或定向關系，以使生態(tài)環(huán)境資源能有效支持產業(yè)內容。

　　12、整體投資規(guī)模是否越大越好呢?

　　投資規(guī)模在滿足申報要求(縣區(qū)小于30億、設區(qū)市小于50億)的前提下，考慮到用地、資金、組織保障的實際情況，應優(yōu)先謀劃“小而美”的項目，力爭在3年建設期末達成預期成效。切忌項目分散、隨意捆綁、貪大求全。

　　13、生態(tài)環(huán)境治理項目投資額占比有要求嗎?

　　一般要求生態(tài)環(huán)境治理項目投資額占項目整體總投資20%左右。一方面生態(tài)環(huán)境治理投資過低難以體現E為導向，另一方面公益性的內容占比過高將影響資金平衡。

　　14、項目謀劃是否要考慮要素保障的問題?

　　項目謀劃前期必須重點考慮要素保障和規(guī)劃政策符合性問題，以防項目入庫后無法落地。

　　首先需要對用地用海、資源能源、環(huán)境權益、人才技術等要素開展分析，重點分析建設項目用地用海指標是否可獲取。

　　此外還需要分析規(guī)劃政策符合性，包括經濟社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”，以及生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃等專項規(guī)劃；生態(tài)環(huán)境、節(jié)能減排、碳達峰碳中和、共同富裕、鄉(xiāng)村振興、產業(yè)政策與行業(yè)準入條件等政策。

　　——方案設計篇

　　15、實施方案編制需要有什么基礎工作嗎?

　　1、EOD項目所在地區(qū)域開發(fā)概念規(guī)劃、策劃等(可選)。

　　2、EOD項目擬實施內容的設計方案(可選)。

　　3、EOD項目的可行性研究(必選)。

　　在準備好以上材料的基礎上，可著手編制實施方案。

　　16、融合關系在實施方案中如何體現?

　　融合發(fā)展思路是入庫審查的關鍵，需要在方案中設計生態(tài)環(huán)境治理與產業(yè)融合發(fā)展總體思路圖，表明邏輯上的關聯關系。另外需要提供項目建設內容空間布局圖，注重作圖規(guī)范性，標明比例尺、風向標和必要的圖例，表明空間上的關聯關系。

　　17、實施方案的預期目標應該如何設置?

　　生態(tài)環(huán)境目標的制定

　　須立足于現狀調查和分析結果，針對區(qū)域待解決的突出生態(tài)環(huán)境問題，提升生態(tài)環(huán)境質量，提高生態(tài)產品供給能力。

　　生態(tài)環(huán)境質量改善目標

　　應以定量目標為主，指標不宜泛化，不應以區(qū)域生態(tài)環(huán)境和社會經濟發(fā)展目標替代本項目目標。

　　18、實施方案中建設內容的表述應細化到何種程度?

　　方案中的建設內容至少細化分析達到可行性研究報告的內容要求。必須表述清晰擬建項目建設方案，包括建設地點空間布局和四至范圍、建設內容和規(guī)模、技術方案、設備方案、工程方案等。

　　19、項目資金可行性的測算分析有什么要求嗎?

　　投資估算

　　項目投資估算強調實事求是，參照國家、行業(yè)相關投資定額標準，對照本地類似工程，采用成本效益分析、案例比較等方法，避免簡單采用比例系數法計算或遺漏項目運維成本，且不得含有土地- - 級開發(fā)相關費用。估算結果應與行業(yè)水平相當。項目投資應包括土地、資源等獲取成本。若不包括，說明土地、資源等獲得方式，且合理可行(如為租賃可納入項目運營成本)

　　收益來源

　　明確項目資金來源及構成，還款來源以產業(yè)項目經營收益為主。不得將稅收、土地出讓金等財政收入和未落實的生態(tài)補償資金等不確定性收益納入項目收益。涉及砂石等剩余資源利用的，由縣級以上地方政府依托公共資源交易平臺體系處置，不得作為本項目收益來源。

　　資金平衡測算

　　收益測算應提供同類型產業(yè)項目市場價格參照(如公開網站截圖)，避免為追求資金平衡而虛高測算。同時不得遺漏運營成本。項目資金無法平衡的情況下，應根據實際情況優(yōu)化調整項目內容，降低投資。投資收益率不做硬性要求。

　　資金籌措

　　明確資金來源及構成、項目資本金籌集方式和比例、項目融資來源。不得含有各級政府財政資金投入，不得以預期土地出讓收益或稅收返還、融資擔保等形式增加地方政府隱性債務。

　　20、要素保障情況要如何說明?

　　項目涉及用地的，明確并列表說明項目內容涉及場址的土地權屬類別、占地面積、土地利用狀況、取得土地方式、土地獲取成本等內容。

　　項目涉及用海用島的，明確用海用島的方式、具體位置和規(guī)模、權益獲得方式及獲取成本等內容。

　　項目涉及取水調水、光伏上網指標的，需分析指標的可獲得性。

　　以上內容能提供當地主管部門證明性文件材料為佳。

　　21、什么階段開展市場測試?如何開展?

　　在項目實施方案設計時，應同步開展市場測試，獲取潛在或意向市場主體和金融機構等對項目的響應情況?？赏ㄟ^網站公開或定向邀請的形式組織開展。根據反饋情況調整項目內容，提高項目可行性和可融資性。

　　22、般申報流程和申報周期是?

　　EOD項目準備好實施方案、申請表、承諾函、可行性研究報告等申報材料后，由組織主體同級生態(tài)環(huán)境部門在主管部門開發(fā)的網絡平臺上進行填報，所在地設區(qū)市生態(tài)環(huán)境局會同同級發(fā)展改革部門進行材料審核、現場踏勘、初步論證后提交至省生態(tài)環(huán)境廳。省生態(tài)環(huán)境廳組織專家開展論證評估，符合要求的可推薦金融機構入庫。申報周期視項目謀劃和方案編制質量而定，差異較大。

　　——實施篇

　　23、實施主體在什么階段確定?如何確定?

　　入庫項目完成網上系統(tǒng)方案備案后即可開展實施主體的公開招標。市場主體可單獨或組成聯合體參與項目競爭。項目實施主體應采用競爭性方式一次性確定，如首次招投標未成功，可再次進行，但不得采用授權委托或分期分步方式。

　　24、合同在什么階段簽訂?有什么要求嗎?

　　確定項目實施主體后，項目組織主體與實施主體簽訂EOD項目合同，且合同內容應與實施方案實質性內容保持-一致，主要明確雙方權責，尤其是對生態(tài)環(huán)境治理目標完成情況需要有考核要求及獎懲措施，并且實施主體需要有可行的退出機制。

　　25、項目備案有什么要求嗎

　　項目申報前需要整體打包完成項目可行性研究，待項目入庫后，在實施方案最終版基礎上修改完善可行性研究報告，至發(fā)改部門進行整體項目備案和賦碼(不可分開或重復立項)。

　　26、在建項目能申報EOD項目嗎?是否能享受一樣的融資政策?

　　已開工的在建項目若能提供有效的證明材料(包括實施方案、可行性研究報告及有關開工合法性證明)，且經專家論證評估結果通過的，可納入省級EOD項目庫。金融機構同樣可以對滿足條件的項目予以融資授信。

　　27、銀行授信及放款模式是怎樣的?

　　銀行對借款人財務狀況、信用情況，以及項目成熟度、現金流均有一定的要求，各主體獲授信審查周期差異較大。一般由政策性銀行牽頭組成銀團，對項目進行一次性授信，借款單位根據項目建設內容進度分批請款。

　　28、EOD項目入庫后可以再優(yōu)化調整嗎?

　　項目入庫后原則上不允許調整，確有調整需要的項目可在實施階段提出申請，經省級論證后不屬于重大調整的，可將調整后的材料提交省生態(tài)環(huán)境廳進行報備。經省級論證后屬于重大調整，且無法按照原方案實施的，原方案將被退庫。

　　29、一個縣區(qū)可以申報多個EOD項目嗎?

　　按照省級管理規(guī)程要求，原則上同一組織主體已入庫項目通過年度評估后，方可申報后續(xù)項目，且在建項目不得超過2個。

　　30、項目在什么時間節(jié)點需要開展實施評估?如何開展?

　　按照省級實施評估細則要求，對已實施項目開展評估，剛入庫未正式開工建設的項目不需要評估。已實施項目在開工后第二年逐年開展建設期年度評估，直至項目整體完工。項目整體完工并進入運營期滿一年開展后評價。評估工作包含項目組織主體和實施主體的自評估、設區(qū)市審查、省級評估三個階段，納入國家?guī)斓捻椖窟€需要將評估結果上報生態(tài)環(huán)境部。

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